Законодательная инициатива

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА, внесение в законодательный орган проекта законодательного акта управомоченным на то лицом (лицами) или органом (органами).

Законодательная инициатива - начальная стадия законодательного процесса; может быть парламентская, правительственная, президентская, специализированная, народная. Перечень управомоченных лиц и органов нередко содержится в конституциях (например, в части 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации). Внесённые ими проекты законодательный орган обязан рассмотреть, но не обязан принять и, даже приняв к рассмотрению, может внести в них существенные изменения. В некоторых странах (например, в Швейцарии) допускается законодательная инициатива, как в виде разработанного проекта, так и в виде общего предложения. Обычно требуется, чтобы вносимые проекты сопровождались мотивировкой, финансовыми расчётами и другими документами.

Парламентская законодательная инициатива означает, что проекты законов вносятся субъектами, находящимися в составе законодательного органа (депутатами). В Федеральном собрании Российской Федерации правом законодательной инициативы обладает каждый депутат Государственной думы и каждый член Совета Федерации. В Германии же допускается только групповая законодательная инициатива депутатов бундестага: законопроекты могут вносить лишь партийные фракции или группы депутатов, насчитывающие не менее 5% от состава палаты, то есть не менее 30 депутатов. В ряде стран членам верхних палат парламентов индивидуальное или групповое право законодательной инициативой не предоставляется; оно принадлежит верхней палате в целом (Белоруссия, Польша и др.). В Австрии правом законодательной инициативы пользуются как Федеральный совет (верхняя палата) в целом, так и 1/3 его членов. Для социалистических стран было характерно наделение правом законодательной инициативы также внутрипарламентских органов - комиссий. Ныне это встречается редко. Так, согласно статьям 12 и 13 Закона КНР о правотворчестве, законодательная инициатива принадлежит президиуму Всекитайского собрания народных представителей (он существует лишь во время ежегодной кратковременной сессии), а также, помимо прочих субъектов, Постоянному комитету Всекитайского собрания народных представителей (это избранный Всекитайским собранием из его состава орган, издающий законы по многим вопросам и замещающий Всекитайское собрание в период между сессиями), специальным комитетам и делегациям (территориальным и армейскому объединениям депутатов). Парламентские комиссии имеют право законодательной инициативы также в Бразилии.

Законодательная  инициатива исполнительной власти (правительственная и президентская) преобладает, так как правительство чаще сталкивается с проблемами, нуждающимися в законодательном разрешении, и имеет больше специалистов, способных готовить качественные законопроекты. В тех странах, где правительство - коллегиальный орган исполнительной власти, конституции обычно наделяют его правом законодательной инициативы. Так, во Франции и странах, воспринявших её конституционную модель, проекты законов, внесённые депутатами парламента, именуются закононредложениями, а внесённые правительством - законопроектами. В США президент не имеет права законодательной инициативы (кроме бюджетной инициативы), а в Бразилии, наоборот, президент обладает не только правом законодательной инициативы по любому вопросу, но по вопросам организации публичной администрации, вооруженных сил, прокуратуры и некоторым другим его право законодательной инициативы - исключительное. Правительствам нередко принадлежит исключительное право законодательной инициативы по вопросам бюджета, ратификации и денонсации международных договоров. В России заключение правительства обязательно требуется для внесения законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета. В Германии правительственные законопроекты до внесения в бундестаг рассматриваются бундесратом, а законопроекты бундесрата - Федеральным правительством.

Специализированная законодательная инициатива осуществляется органами, предусмотренными в конституциях и законах. Так, в России правом законодательной инициативы обладают законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также (по вопросам их ведения) Конституционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Высший арбитражный суд Российской Федерации. В Италии правом законодательной инициативы пользуются также областные советы, а по экономическим и социальным вопросам - Национальный совет экономики и труда. В Бразилии к числу субъектов права законодательной инициативы отнесены также Генеральный прокурор республики и Федеральный верховный суд.

Народная законодательная инициатива - результат волеизъявления значительных групп избирателей, предлагающих какое-либо законодательное решение. В Бразилии это не менее 1% избирателей, проживающих не меньше, чем в пяти штатах, в каждом из которых должно быть собрано не менее 0,3% подписей избирателей. В Италии законопроект может быть внесён не менее чем 50 тысячами избирателей, в Испании - не менее чем 500 тысячами, причём народная законодательная инициатива не допускается по вопросам, регулируемым органическими законами (связанным с основными правами и свободами, введением уставов автономных сообществ, установлением основ избирательной системы и др.), по вопросам налогообложения, международных отношений и помилования. В Австрии народная законодательная инициатива может исходить от 100 тысяч избирателей или от 1/6 избирателей трёх земель, в Венесуэле - не менее чем от 0,1% зарегистрированных избирателей.

В некоторых странах определён особый круг субъектов права законодательной инициативы по вопросам изменения конституции, принятия или отмены конституционных, органических или дополняющих (конституцию) законов. Согласно ст. 134 Конституции Российской Федерации, предложения о поправках и пересмотре её положений могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы. В Бразилии ст. 60 Конституции предоставляет право законодательной инициативы по изменению Конституции не менее чем 1/3 членов Палаты депутатов или Федерального сената, Президенту республики, более чем половине законодательных собраний федеральных единиц, которые должны принять соответствующее решение относительным большинством своих членов.

Лит.: Керимов А. Д. Парламентское право Франции. М., 1998; Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999; Ковачев Д. А. Проблемы конституционного права. М., 2003; Парламентское право России / Ред. О. Н. Булаков. М., 2006.