Бюрократия

БЮРОКРАТИЯ (буквально - господство канцелярии, от французского bureau - бюро, канцелярия и греческий κρ?τος - сила, власть, господство), управленческий аппарат, состоящий из должностных лиц, которые обладают специальной профессиональной подготовкой и действуют в рамках чётко определённой компетенции в соответствии с формальными правилами. Термин «бюрократия» впервые использовал в 1745 году французский экономист В. де Гурне (1712-59). Бюрократия первоначально возникает в системе государственного управления. В 20 веке бюрократический аппарат становится неотъемлемым элементом любой крупной организации, получая распространение на промышленных предприятиях, в политических партиях, профсоюзах, образовательных учреждениях. В массовом сознании и политической публицистике бюрократии, как правило, приписываются исключительно негативные черты: формализм, некомпетентность, коррупция. В социологии и политологии рассматриваются как позитивные, так и негативные стороны бюрократического управления.

Теоретический анализ феномена бюрократии начинается с середины 19 века. А. де Токвиль описал эволюцию системы государственного управления во Франции, показав преемственность между административными учреждениями эпохи «старого порядка» и периода после революции 1789 года. Токвиль выделял государственных чиновников как однородную группу, которая пришла на смену феодальной аристократии в качестве правящего слоя общества. К. Маркс рассматривал бюрократию в капиталистическом обществе как орудие господствующего класса - буржуазии, но допускал, что при определённых условиях государственный аппарат может действовать независимо от классовых интересов (например, в период бонапартистской диктатуры).

Классическую теорию бюрократии разработал М. Вебер, выделивший два типа бюрократической организации: патримониальный и рациональный. В государствах Древнего Востока и европейских абсолютных монархиях существовала патримониальная бюрократия, которую отличали недостаточное развитие специализации чиновников, нечёткое разделение их полномочий, тенденция к присвоению чиновниками занимаемых ими государственных должностей. Определяющим признаком этого типа управления является личностный характер отношений власти. В такой структуре приказания правителя имеют приоритет перед любыми формальными правилами. В западноевропейских государствах 2-й половины 19 века складывается новый тип административной структуры - рациональная бюрократия, для которой характерно преобладание формально-правового начала. Принцип личной преданности уступает место объективно установленному служебному долгу. Формируется тип чиновника, который руководствуется в своей деятельности системой формальных правил, а не предписаниями традиции и волей монарха. По Веберу, рациональная бюрократия - наиболее эффективная форма управления в зрелом индустриальном обществе. Использование бюрократического аппарата позволяет добиться наивысшей степени точности, последовательности, дисциплины при решении административных задач. Тем не менее, бюрократия - не просто орудие управления. Образующее её чиновничество представляет собой особую социальную группу со специфическими взглядами, ценностями и интересами. Чиновники заинтересованы в уменьшении власти любых неподконтрольных бюрократии социальных сил и в расширении сферы своего влияния. Власть бюрократии основывается на знании, которое включает специальные навыки, приобретаемые в ходе профессиональной подготовки, и официальную информацию, получаемую только по административным каналам. Путём манипулирования находящимися в их распоряжении данными чиновники могут оказывать существенное влияние на принятие политических решений. Реальный контроль над деятельностью чиновников возможен лишь при наличии источников информации, независимых от бюрократического аппарата.

Веберовский анализ бюрократии был дополнен в рамках социологии организаций. При этом был пересмотрен тезис о наивысшей эффективности бюрократического управления. Например, Р. К. Мертон считал, что функционирование любого бюрократического аппарата сопровождается побочными последствиями, которые приводят к снижению эффективности управленческой деятельности. Так, строгое следование формальным правилам подавляет личную ответственность и инициативу. Исполнение правил может превратиться при этом в самоцель. Согласно М. Крозье, на различных уровнях бюрократической иерархии управленческий персонал искажает информацию, исходя из своих групповых интересов. В силу этого контроль руководства организации над административным персоналом неизбежно является ограниченным. Эффективность бюрократического управления снижается также при возникновении ситуаций, не предусмотренных организационными правилами.

В социологии политики предприняты исследования формирования управленческого аппарата в партиях и других политических объединениях. В конце 19 - начале 20 века процесс бюрократизации политических партий рассматривали М. Я. Острогорский и Р. Михельс. По Острогорскому, с возникновением в партии бюрократического аппарата контроль над организационной структурой переходит к функционерам, а рядовые члены партии отстраняются от участия в управлении. Согласно Михельсу, следствием бюрократизации партий является сосредоточение власти в руках партийных чиновников, которые стремятся не к осуществлению программных целей, а к сохранению своего руководящего положения и связанных с ним преимуществ. С. Липсет показал на примере американских профсоюзов связь распределения власти внутри организации с распределением статусных различий в рамках всего общества. По Липсету, олигархические тенденции наиболее выражены в тех профсоюзах, где особенно велик разрыв между социальными статусами функционеров и рядовых членов. П. Бурдье рассматривал взаимоотношения между бюрократическим аппаратом и возглавляющим его политическим лидером, определив социальные условия, при которых интересы аппарата начинают преобладать над интересами большинства членов организации. В социологии и политологии конца 20 - начала 21 века отмечается, что при отсутствии общественного контроля бюрократический аппарат может превратиться в самостоятельную политическую силу. В качестве основного механизма сдерживания этой тенденции выделяются институты представительной демократии.

Лит.: Albrow М. Bureaucracy. L., 1970; Mommsen W. The age of bureaucracy. Perspectives on the political sociology of М. Weber. Oxf., 1974; Битам Д. Бюрократия // Социологический журнал. 1997. № 4; Масловский М. В. Политическая социология бюрократии. М., 1997; Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. М., 1997. Т. 1-2; Токвиль А. Старый порядок и революция. М., 1997; Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля // Поэтика и политика. СПб., 1999; Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность. 2-е изд. М., 2000; Weber М. Wirtschaft und Gesellschaft. Тüb., 2002; Вебер М. Политические работы (1895-1919). М., 2003.