Государственный долг

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ, сумма всех непогашенных на определённый момент времени долговых обязательств государства (центрального правительства) перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая начисленные по ним проценты, штрафы и пени, а также обязательства по предоставленным государственным гарантиям. Основной государственный долг - номинальная стоимость всех первичных долговых обязательств государства - является следствием накопленных в прошлом дефицитов государственного бюджета.

По расширительной трактовке, в состав государственного долга включаются, помимо традиционных видов государственных обязательств, безусловные обязательства государства по выплате пенсий (долг системы социальных гарантий), по предоставлению налоговых и таможенных льгот и т.п. Также различают собственно государственный долг, охватывающий обязательства центрального правительства, и совокупный государственный долг, включающий обязательства всех резидентов и региональных органов власти. В международной статистике, использующей методологию платёжного баланса, часто указывается совокупный государственный долг.

Статус государственного долга имеет существенную специфику по сравнению с частным долгом. Во-первых, суверенный заёмщик практически никогда не предоставляет обеспечение под кредит. Во-вторых, возможности судебных инстанций по воздействию на должника, отказавшегося от своих обязательств, крайне ограниченны (в большинстве случаев подобные иски оцениваются как нарушение суверенитета).

Различают внешний и внутренний государственный долг. Для их разграничения используются резидентный и валютный признаки. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте, а внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации. Банк России для разграничения государственного внутреннего и внешнего долга использует резидентный признак, относя к внешнему долгу обязательства по государственным ценным бумагам, принадлежащим нерезидентам, в том числе и выраженным в российских рублях. Валютный признак используют Австралия, Франция, Бельгия и некоторые другие государства, хотя в большинстве развитых стран, в статистике которых выделяется внешний и внутренний государственный долг, применяется резидентный признак. Для государств со свободно конвертируемой валютой механизм обслуживания обоих видов долга одинаков. Если часть долга выражена в иностранной валюте, его обслуживание не встречает трудностей, поскольку национальная валюта легко может быть конвертирована в соответствующую иностранную. В странах с «мягкой» валютой - особая система обслуживания внешнего долга, подразумевающая накопление резервов «твёрдой» валюты. Это требует решения ряда специфических вопросов (развития экспортных отраслей, сокращения импорта, создания механизма побуждения экспортёров к продаже валюты, мобилизации внутренних валютных ресурсов и т.п.).

Различают капитальный государственный долг - задолженность, по которой срок платежа не наступил, и текущий государственный долг - срок уплаты наступает в данном бюджетном году.

Существуют различные теоретические подходы к оценке роли государственного долга. Привлекая путём увеличения задолженности дополнительные финансовые ресурсы, государство получает новые возможности для экономического роста и преодоления своего отставания от более развитых стран. Финансирование бюджетных дефицитов путём наращивания государственного долга - реальная альтернатива налоговой нагрузке, при этом долговое финансирование имеет более низкую «политическую цену» по сравнению с увеличением налогов. Замещая налоговые платежи, государственный долг может выполнять роль финансового механизма, ускоряющего экономическое развитие. В экономической теории разработаны модели, описывающие возможности наращивания государственного долга. Согласно одной из них (модели критической нормы процента Дж. Хайса), темпы роста платежей по обслуживанию государственного долга не должны превышать темпы роста ВВП. Соблюдение данного условия является критерием эффективного использования заёмных финансовых ресурсов. На этой теоретической предпосылке строится стратегия рефинансирования долга, основной задачей которой служит выплата процентов по взятым долговым обязательствам, а погашение основного долга осуществляется за счёт новых заимствований.

Отрицательное воздействие государственного долга обусловлено тем, что необходимость долговых выплат снижает возможности решения важнейших социально-экономических проблем, ухудшает эффективность производства, то есть в долгосрочной перспективе оказывает депрессивное воздействие на рост ВВП. Рост государственного долга фактически означает увеличение налоговой нагрузки на будущие поколения. Существует точка зрения, что финансирование бюджетного дефицита не только неэффективно, но и морально недопустимо. Увеличение государственного долга может вести к ускорению инфляционных процессов, ухудшению условий долгового финансирования для корпоративных структур. Противоречивая оценка роли государственного долга находит отражение в финансовой политике многих стран мира, где периодически происходят существенные изменения в использовании дефицитного финансирования бюджетных расходов.

Государственный  долг есть у всех государств, при этом в целом наблюдается его рост. Одновременно отдельные развитые страны, имея большой государственный долг, выступают крупными кредиторами других государств. Быстро растёт совокупный внешний государственный долг стран с нарождающимися рынками (развивающихся стран и стран с переходной экономикой): в 1970 году он составлял 70,2 млрд. долларов, в 1980 - 579,6, в 1990 - 1421,6, в 2000 - 2282,6, в 2004 - 2597,1 миллиард долларов. Рост этого долга опережал рост ВВП и экспорта, часто приводил к долговым кризисам, охватывавшим ряд стран (смотри Дефолт). Учитывая опасность долговых кризисов, международное сообщество предпринимает коллективные меры по облегчению долгового бремени менее развитых стран. В современном мире сложилась достаточно жёстко регламентированная система урегулирования зарубежных задолженностей, в которой важнейшую роль играют встречи «Большой восьмёрки», Международный валютный фонд, Всемирный банк, Парижский клуб и Лондонский клуб кредиторов и другие международные официальные и неофициальные финансовые организации. Одной из крупнейших международных программ стала инициатива помощи беднейшим странам, тяжело обременённым долгом (Heavily Indebted Poor Countries - HIPC), которой на начало 2004 года были охвачены 42 страны; 22 из них являлись должниками России. В первую группу, для которой с 1999 года началась реализация инициативы HIPC, попали 26 стран. В 2005 «Большая восьмёрка» договорилась о новой программе списания задолженности перед международными финансовыми организациями 14 беднейших стран Африки и 4 - Латинской Америки на общую сумму в 37 миллиардов долларов.

Для характеристики долговой нагрузки экономики используются различные показатели, важнейший из которых - соотношение объёма государственного долга и ВВП. Правительства европейских стран, например, установили в качестве одного из критериев присоединения к Европейскому монетарному союзу отношение государственного долга к ВВП не выше 60%. Объективным показателем долговой нагрузки является соотношение расходов на обслуживание государственного долга к общим расходам бюджета, а также расходов по обслуживанию долга к ВВП. Для внешнего государственного долга существенны такие показатели, как соотношения расходов на обслуживание внешнего государственного долга или расходов на выплату процентов к валютным поступлениям (экспорту товаров и услуг); внешнего государственного долга и золотовалютных резервов к долгу. Для характеристики государственного долга важна его структура по срокам выполнения долговых обязательств, прежде всего доля краткосрочного долга (менее 1 года), по валюте, в которой номинированы долговые обязательства.

Задача политики по управлению государственным долгом заключается в обеспечении точного и своевременного учёта государственного долга, поддержании допустимой для экономики долговой нагрузки, минимизации стоимости обслуживания долга, создании механизмов для участия как можно более широкого круга инвесторов в долговом финансировании правительства, минимизации рисков государственных заимствований и обеспечении стабильности долгового финансирования и т.п.

До 1-й мировой войны Россия по общей сумме государственного долга занимала 2-е место после Франции, а по размерам внешнего долга - 1-е место в мире. В 1914 году среди развитых стран внешний государственный долг, кроме России, имела только Япония. Остальные государства-должники были зависимыми и полуколониальными. Среди них выделялась Индия, имевшая огромный государственный долг перед Великобританией. Внешний долг царской России в 1914 году в 2,3 раза превышал внешний долг Индии и в 2,6 раза - Японии. На 1-м месте в мире Россия была и по ежегодным расходам на обслуживание государственного долга, составлявшим в предвоенный период 0,3-0,4 миллиарда рублей (17% от общих доходов бюджета). У ряда стран (Германия, Италия, Австро-Венгрия), уступавших России по абсолютному размеру государственного долга, этот показатель в начале 1900-х годов был в 1,3-1,8 раза выше, чем у России (22-30%). Значительная часть российского долга носила «специальный характер», благодаря чему имелись особые ресурсы на его покрытие (например, часть задолженности образовалась в результате выкупа железных дорог, которые впоследствии приносили казне доход). Это позволяло инвесторам достаточно высоко оценивать кредитоспособность России. В период 1-й мировой войны государственный долг более чем утроился. К 1918 году он составил 29 миллиардов рублей, в том числе 16 миллиардов рублей - внутренний государственный долг и 12,5 миллиардов долларов - внешний долг, включавший довоенный, уменьшенный на величину, приходящуюся на отделившиеся Польшу и Финляндию (3,9 миллиарда рублей), гарантированные государством железнодорожные займы (0,9 миллиарда рублей) и военный долг (7,7 миллиардов рублей). Примерно 45% внешнего государственного долга приходилось на Великобританию, предоставившую до 70% военных кредитов, 38% - на Францию, бывшую бенефициаром по 80% довоенного долга, 7% - на Германию, 4% - на Нидерланды, 3% - на США и 3% - на другие страны. Декрет ВЦИК от 21.1(3.2).1918 объявил об аннулировании всех государственных займов, заключённых «правительствами российских помещиков и русской буржуазии». И если для некоторых малоимущих категорий населения делались временные исключения по выплатам по внутренняя займам, то иностранные займы аннулировались «безусловно и без всяких исключений». В 1920-70-е годы государственный долг СССР нарастал в основном за счёт роста внутреннего государственного долга, в 1980-е годы быстрее рос внешний государственный долг. К концу существования СССР его внешний долг по всем видам государственных обязательств превысил 103 миллиарда долларов. Первоначально этот долг был разделён между всеми государствами, образовавшимися на постсоветском экономическом пространстве. Однако вскоре этот долг перешёл к России, которая согласилась взять на себя его обслуживание в обмен на так называемый нулевой вариант (Zero option), по которому бывшие советские республики соглашались на переход всех причитавшихся им активов бывшего СССР в собственность России.

В 1990-е годы в России внешний государственный долг продолжал нарастать и достиг максимума в конце 1999 - 158,4 миллиардов долларов, после чего стал снижаться. В начало 2004 года он составил 119,7 миллиардов долларов, а в начале 2006 - уже 76,5 миллиардов долларов. Это произошло в результате принципиального пересмотра стратегии управления государственного долга, в том числе досрочной выплаты по старым кредитам, практически полного отказа от новых внешних займов и частичного замещения внешних заимствований внутренними. В начале 2006 года 32,9% этого долга приходится на официальные кредиты стран-участниц Парижского клуба кредиторов, 7,3 - на официальные кредиты стран, не вошедших в Парижский клуб, 7,5 - на кредиты международных финансовых организаций, 41,2 - на еврооблигационные займы, 9,3 - на облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ), 1,4 - на кредиты коммерческих фирм и 0,4% - на гарантии Правительства Российской Федерации в иностранной валюте. Эта структура претерпела существенные изменения после досрочных выплат задолженности Парижскому клубу в августе 2006 года в сумме 22,3 миллиарда долларов.

Внутренний государственный долг также нарастал до конца 1997 года, когда его доля в общем государственном долге составила 43,5%. После дефолта 1998 года и девальвации рубля удельный вес внутреннего долга в общем государственном долге опустился до 11,4% в 2000. С середины 2001 года рынок внутреннего государственного долга стал быстро восстанавливаться, его объём на начало 2006 года превысил 850 миллиардов рублей, а доля в общем государственном долге достигла 27,9%.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме: кредитных соглашений и договоров, заключённых от имени Российской Федерации как заёмщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями; государственных займов, осуществлённых путём выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; договоров и соглашений о получении Российской Федерации бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договоров о предоставлении Российской Федерации государственных гарантий; соглашений и договоров, в том числе международных, заключённых от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет. Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет). Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.

Государственный  долг России полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения и обслуживания государственного долга Российской Федерации. Управление государственного долга осуществляется Правительством Российской Федерации, при этом Российская Федерация не несёт ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией.

Лит.: Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изм. и доп.). Закон Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823; Хейфец Б. А. Решение долговых проблем. Мировой опыт и российская действительность. М., 2002; Алехин Б. И. Государственный долг. М., 2004; Вавилов Ю. Я. Государственный долг. М., 2004; Global development finance. Wash., 2005; www.minfin.ru.