Коллежская система

КОЛЛЕЖСКАЯ СИСТЕМА, принятое в историографии название совокупности государственных учреждений 18 века. Формировалась в ходе реформ Петра I при участии его сподвижников Г. Фика, А. Х. фон Любераса, А. А. Матвеева, Феофана Прокоповича и др. Включала высшие органы - Сенат, Верховный тайный совет и др., многочисленные центральные, а также местные государственные учреждения (на них коллегиальный порядок был распространён в 1719-27). Основана и функционировала в соответствии с коллегиальными принципами управления: сосредоточение ответственности за «порядочное ведение дел» в собрании присутствующих членов (так называемом присутствии), разделение всесторонне регламентированных административных функций между разными учреждениями, а обязанностей по их исполнению - между присутствием, канцелярией и внеканцелярскими служителями (все - с определённым денежным жалованьем), использование единой делопроизводственной терминологии и устойчивого штатного расписания, замещение постов «по годности». Для всех институтов коллежской системы были обязательны нормы Генерального регламента 1720 года. Многочисленные законодательные акты 1717-22 (в том числе Табель о рангах 1722) связали административные преобразования с социально-политическими реформами, в ходе которых военные, гражданские и придворные чины, соотнесённые с государственными должностями, стали важнейшими показателями общественного положения государственных служащих. В результате российская государственность получила соответствовавшую европейским политическим теориям форму «регулярного государства», пекущегося о внешней и внутренней безопасности, благосостоянии и развитии всей нации, а не отдельных сословий или территорий.

Главным звеном коллежской системы были центральные учреждения, определяемые в законодательстве и административной практике как «коллегии и канцелярии» [ранее всего это именование было использовано, по-видимому, в указе Петра I Сенату от 22.12.1719(2.1.1720)]. Они подчинялись Сенату, реже - другим высшим институтам власти или непосредственно монархам, находились в Санкт-Петербурге и Москве (за единичными исключениями, например Малороссийская коллегия в Глухове, Оружейная коллегия в Туле). Их распоряжения действовали на всей территории страны, но в пределах строго ограниченных сфер управления (финансов, торговли, полиции, здравоохранения, дворцового и церковного хозяйства, строительства городов, сухопутных и водных путей сообщения и пр.).

К первым девяти коллегиям 23.6(4.7).1723 были приравнены находившиеся в прямом подчинении Сената учреждения: Канцелярия от строений, Главный магистрат, гоф-интендантские и Придворная конторы по содержанию дворцов и обслуживавшего их персонала (появились в 1732-33, подчинялись императрице Анне Ивановне), Генерал-берг-директориум, заменявший Берг-коллегию в 1736-42, и др. Использование понятий «канцелярия» (применялось к учреждениям разных типов и статуса - от Сената до административных аппаратов губернаторов и воевод) или «приказ» (применялось к ряду центральных и местных органов) подчинялось бюрократической моде. Названия «контора», «департамент», «экспедиция» зачастую отражали не всегда завершённый процесс преобразования какого-либо подразделения Сената, Синода, «коллегий и канцелярий» в относительно самостоятельный орган управления. Таковы, например, счётные, провиантские, инженерные, мундирные и т. п. конторы воинских коллегий и Крепостная контора (1719-63) по оформлению и регистрации актов на владение имениями, действовавшая сначала под контролем Юстиц-коллегии, а затем Вотчинной коллегии.

Особую группу центральных учреждений составляли так называемые коллежские конторы. Они начали открываться в соответствии с указом Петра I от 19(30).1.1722 об отделениях в Москве центральных учреждений, образованных в новой столице - Санкт-Петербурге. С этого времени берёт начало раздвоение центрального аппарата (и аппарата Сената) на петербургский (обеспечивал проведение общегосударственной политики главным образом в северо-западных губерниях) и московский (на остальной территории страны). Столичные конторы «коллегий и канцелярий» обычно имели в ближайшей к ним части империи те же полномочия, что и сами центральные учреждения в том регионе, где они находились. При неоднократных переводах большинства «коллегий и канцелярий» из одной столицы в другую коллежские конторы также менялись местами. Это усиливало их самостоятельность: они зависели не столько от органа, чьим представительством формально оставались, сколько напрямую от Сенатской конторы (при её пребывании в Москве ей аналогичным образом подчинялись и обычно находившиеся там же Вотчинная коллегия, Канцелярия конфискации, Главная дворцовая канцелярия).

Общее число центральных учреждений, основанных как постоянные, превосходило число допетровских приказов. На протяжении 18 века действовало около 150 коллегий, канцелярий и разнообразных контор, из них одновременно существовало от 20 до 40 учреждений, средний срок деятельности одного не превышал 10-15 лет.

Важной составляющей центрального аппарата в 18 веке являлись ещё более многочисленные комиссии (в общей сложности около 750) - учреждения, создаваемые на определённый срок для выполнения отдельных поручений. Подобно другим учреждениям коллежской системы, они нередко назывались «канцеляриями», «конторами» и т. д., формировались и действовали согласно Генеральному регламенту. Однако их временный характер не требовал детальной разработки специальных регламентов, соотнесения с компетенцией уже существовавших государственных учреждений, внесения служащих в государственные штаты. Это придавало комиссиям определённую независимость от ведомственных интересов, функциональную гибкость и мобильность, позволяло верховной власти с их помощью оперативно реагировать на новую политическую конъюнктуру, решать чрезвычайные проблемы управления или, по крайней мере, заявлять о своём присутствии и попечении там, где у неё не хватало возможностей для реального решения задач, например пресечения коррупции и других должностных преступлений.

Комиссии были соразмерны постоянным государственным учреждениям по внутреннему строю, статусу и значимости работы, иногда - по срокам существования, действовали во всех звеньях государственного управления. Некоторые комиссии создавались для проведения важнейших государственных реформ: Комиссия боярина Ф. А. Головина на Генеральном дворе (1699-1702) сформировала регулярную армию; девять Канцелярий свидетельства мужеского пола душ с их отделениями (1722-28) осуществили 1-ю ревизию податного населения; Комиссия о церковных имениях (1762-97) руководила подготовкой, а отчасти и проведением секуляризации 1764. Другие комиссии решали текущие задачи, по какой-либо причине не отнесённые к компетенции постоянно действовавших государственных органов. Среди них самая крупная группа - около 70 законосовещательных комиссий, которые составляли военно-морские и гражданские штаты, таможенные тарифы, архитектурные планы и учебные программы общегосударственного значения, рассматривали (в частности уложенные комиссии) вопросы сословных прав, судопроизводства, налогообложения, развития тяжёлой промышленности, конных заводов и пр. Прерогативой комиссий были также следствие и суд над опальными вельможами, конфискация их имущества, преодоление последствий пожаров и эпидемий или народных волнений, изменение границ по международным договорам, «разбор обид» населения, проживавшего на приграничных территориях, организация церемоний императорских коронаций и погребений.

Часть центральных комиссий со временем трансформировалась в постоянно действовавшие органы на правах «коллегий и канцелярий», структурных подразделений Сената или местных учреждений. Так, из розыскной канцелярии по «делу» царевича Алексея Петровича выросла постоянная Тайная канцелярия, из Канцелярии стольника С. А. Колычева, проводившей дворянский смотр 1721-22, - сенатская Герольдмейстерская контора. Однако подавляющее большинство комиссий действовало в традиционных для государственного регулирования 18 века сферах, так или иначе дополняя или просто дублируя другие учреждения коллежской системы.

Комиссии чётче остальных элементов государственной системы отражали в своём развитии тенденции, свойственные государственному аппарату в целом. Среди около 120 петровских комиссий преобладали «майорские розыскные» и другие «канцелярии», обладавшие широкой самостоятельностью и занятые не столько организацией специального управления, сколько обеспечением социальной стабильности («тишины») и исправного несения всеми сословиями своих повинностей. В 1730-е годы число временных учреждений выросло втрое, но самыми заметными стали ревизионные, «доимочные» и следственные комиссии о злоупотреблениях «областных правителей». Они действовали под жёстким контролем Сената и Кабинета министров. Относительное право на инициативу сохранялось в основном за несколькими органами, занимавшимися обеспечением российской армии во время русско-турецкой войны 1735-39 (под общим надзором фельдмаршал Х. А. Миниха) и освоением южной и юго-восточной окраин (Оренбургская экспедиция и др.). При общем снижении административной активности в 1740-е - начало 1760-х годов число комиссий уменьшилось примерно до 100, в их составе возросла доля «следственных» комиссий, в том числе учреждавшихся для рассмотрения фактов придворной борьбы, практически исчезли «счётные» комиссии. При императрице Екатерине II действовало около 190 комиссий (возникли преимущественно до середины 1770-х годов), усилилась законосовещательная группа комиссий, появились, как и при Петре I, многопрофильные временные органы с участием выдающихся государственных деятелей.

На протяжении всего 18 века численность «присутствующих членов» учреждений коллежской системы почти всегда была ниже установленной в законодательстве (от 3 до 12 человек в разное время), а взяточничество, произвол и волокиту, на которые при Петре I смотрели как на пережитки приказного строя, преодолеть не удалось. Тем не менее, до конца столетия принцип коллегиальности, изначально положенный в основу коллежской системы, оставался всеобщим идеалом законности и справедливости (предполагал также идеологически важное осознание чиновниками их причастности к борьбе за процветание державы).

Ни один из формообразующих элементов коллежской системы не мог подвергнуться независимой от других элементов реконструкции без изменения их вклада в государственное управление. Это обстоятельство осознавалось ближайшими преемниками Петра I, которые не решались на серьёзные административные преобразования и ограничивались упразднением недостаточно эффективных учреждений, прежде всего центральных. Вместо них создавались новые, как правило, с более высоким уровнем бюрократизации и централизации, но столь же далёкие от управляемого населения и административно неустойчивые, которые вскоре обрастали разнообразными конторами и комиссиями, соперничали за доминирование в государственном аппарате и, в свою очередь, часто объявлялись излишними. Эти преобразования происходили в основном под воздействием объективных процессов непрерывного усложнения управления динамично развивавшейся империи, в условиях адаптации иностранных образцов с учётом регионального и сословного своеобразия страны, отсутствия традиций отделения суда от администрации и т. п. Несоответствие административной реальности официальным установкам на гармоничное взаимодействие равновесных учреждений на основе разумного «разделения властей» стимулировало критические настроения общества (наказы в Уложенную комиссию 1767-1768/69). В последней четверти 18 века теоретики и практики управления, включая императрицу Екатерину II, стали приверженцами не коллегиальной, а единоличной («министерской») ответственности высокопоставленных государственных служащих. Начало соответствующей перестройке коллежской системы в министерскую систему при нерушимости остальных коллежских норм положила губернская реформа 1775 года. При её осуществлении большинство постоянных центральных учреждений было упразднено, а заведование налоговыми сборами, землевладением и другими важнейшими объектами внутренней политики передано новым местным административно-хозяйственным и судебным органам. Первоначальные сбои в общегосударственной координации их работы, а также негативное отношение вступившего на престол императора Павла I к преобразованиям императрицы Екатерины II привели к частичному восстановлению в конце 1790-х годов ряда центральных учреждений. Однако их количество и численность личного состава уменьшились, компетенция сузилась, а председатели присутствий получили права единоначалия и фактическую независимость от Сената, эволюционировавшего от руководящего административного звена в системе государственности к высшему судебному органу. Воссозданные при Павле I коллегии и канцелярии были включены в состав министерств в качестве их структурных подразделений и перестали существовать в течение первого десятилетия 19 века.

Лит.: Дмитриев Ф. М. История судебных инстанций и гражданского апелляционного судопроизводства от Судебника до Учреждения о губерниях. М., 1859; Градовский А. Д. Начала русского государственного права. СПб., 1876-1881. Т. 2-3; Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого: Провинция, 1719-27 годы М., 1902; Милюков П. Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. 2-е изд. СПб., 1905; Филиппов А. Н. Учебник истории русского права. Юрьев, 1907. Ч. 1; Готье Ю. В. Следственные комиссии о злоупотреблениях областных властей в XVIII в. // Сб. статей, посвященных В. О. Ключевскому. СПб., 1909; Пресняков А. Е., Чечулин Н. Д. Правительствующий Сенат в царствования Елисаветы Петровны и Петра Феодоровича // История Правительствующего Сената за двести лет. 1711-1911. СПб., 1911. Т. 2; Огородников В. И. Из истории вопроса о центральных учреждениях в России при Петре Великом. (Приказы, канцелярии, коллегии). Казань, 1917; Омельченко О. А. Становление абсолютной монархии в России. М., 1986; Голикова Н. Б., Кислягина Л. Г. Система государственного управления // Очерки русской культуры XVIII в. М., 1987. Ч. 2; Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII в. СПб., 1997; Козлова Н. В. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в. (20-е - начало 60-х годах). М., 1999; Бабич М. В. Государственные учреждения XVIII в.: Комиссии петровского времени. М., 2003; Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX столетия). 2-е изд. М., 2004; Алексеева Е. В. Использование европейского опыта управления государством при Петре I // Вопросы истории. 2006. № 2.