Государственный бюджет

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ, бюджет сектора государственного управления (public economics, public sector economics).

В российском законодательстве используется альтернативное понятие - бюджет бюджетной системы Российской Федерации как совокупность бюджетов публично-правовых образований (публичных бюджетов).

По определению Ф. С. Нитти, «бюджет есть не что иное, как подтверждённая документами роспись предполагаемых доходов и разрешённых государству или административным учреждениям расходов, это акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов». Главное назначение государственного бюджета - с помощью денежных средств обеспечить функционирование государственных институтов.

Первоосновой бюджета Российской Федерации является установленное конституционно-правового пространства и наличие публично-правовых образований, вопросы ведения которых установлены Конституцией Российской Федерации, а также федеральными законами, разграничивающими полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В рамках реализации вопросов ведения и закреплённых полномочий публично-правовые образования принимают нормативные правовые акты, порождающие их обязательства перед гражданами, а также нормативные правовые акты, обеспечивающие создание и функционирование государственных институтов (армия, органы правопорядка, суды и т.п.). Исполнение конституционных обязанностей публично-правовых образований обеспечивается конституционным правом взимать установленные законом налоги и сборы.

Таким образом, у государства, являющегося одновременно публично-правовым образованием и собственником государственного имущества, имеются обязательства (пассивы), возникающие непосредственно в силу законов, и обязательства, возникающие в сфере гражданско-правовых отношений [т. е. в силу договоров (соглашений), в которых государство или его представители являются одной из сторон], а также финансовые активы в виде законодательно установленных налогов и сборов и активы от управления государственным имуществом. Данное положение распространяется и на такой вид публично-правового образования, как местное самоуправление, являющееся одновременно собственником муниципального имущества.

В процессе реализации бюджетно-налоговой политики государства и управления соответствующими активами и обязательствами возникают экономические отношения между государством (муниципальным образованием) и другими субъектами экономической деятельности, в результате которых формируются потоки денежных средств, отражающиеся в бюджете. Таким образом, как экономическая категория бюджет - структурированная совокупность денежных потоков, возникающих в процессе управления активами и обязательствами публично-правовых образований.

Бюджет принимается в форме правового акта (закона о бюджете), устанавливающего план поступлений по доходам и ограничения по осуществлению расходов, а также предельный объём государственного (муниципального) долга на конец планируемого периода.

Положения закона о бюджете в части доходов не имеют обязательной силы в том смысле, что являются лишь прогнозом поступления денежных средств от существующих государственных (муниципальных) активов.

Большая же часть расходов связана с исполнением обязательств, возникших в силу действия других законов либо в силу гражданско-правовых договоров (соглашений). Эти обязательства государства (муниципалитета) действуют вплоть до отмены или исполнения соответствующих правовых актов, договоров (соглашений).

Помимо ассигнований на оплату действующих обязательств, в законе о бюджете утверждаются ассигнования, которые дают органам исполнительной власти (или их представителям) право осуществлять действия, результатами которых будут являться новые обязательства - договоры (контракты, соглашения), оплата по которым должна осуществляться за счёт бюджетных средств. Закон (решение) о бюджете в части расходов устанавливает предельный объём прав на их осуществление.

Закон (решение) о бюджете принимается на планируемый период (обычно в расчёте на финансовый год) и порождает правовые отношения, не выходящие за эти пределы.

В соответствии с федеративным устройством России к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов (утверждаются в форме федеральных законов и предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации); бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации и предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации); местные бюджеты (утверждаются в форме муниципальных правовых актов и предназначены для исполнения расходных обязательств муниципального образования).

Будучи неотъемлемой частью бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики, бюджет является важнейшим инструментом государственного регулирования экономики и выполняет следующие функции: распределительную (перераспределительную) , стабилизационную и контрольную.

Распределительная функция бюджета проявляется в связи с предоставлением государством общественных благ. Общественные блага, в отличие от частных, не могут быть обеспечены посредством рыночных отношений, поскольку в некоторых случаях рынок несостоятелен либо неэффективен. Основная причина состоит в том, что нужда в этих благах осуществляется коллективно, в то время как в частных благах - индивидуально. Польза, которую приносят общественные блага, не ограничена одним частным потребителем, а становится доступной в том же объёме и качестве остальным потребителям (например, при реализации мер по охране воздуха от загрязнения при достижении заданной чистоты воздуха выгода будет доступна всем, кто дышит). Потребление общественных благ является «неконкурентным» в том смысле, что получение выгоды одним потребителем не уменьшает её для других потребителей.

Реализация распределительной функции бюджета влияет на использование экономических ресурсов таким образом, что результат отличается от того, который мог бы быть получен в процессе рыночных действий частных субъектов.

В целях создания условий для эффективного использования ресурсов с учётом сложившегося в обществе разделения по доходам и выбранной модели потребительских предпочтений осуществляется корректировка, т. е. перераспределение бюджета, которое обычно требует создания сложной системы налогов и трансфертов (субсидий, субвенций, дотаций и т.п.).

Стабилизационная функция бюджета проявляется при реализации антициклической политики государства. Антициклическая политика имеет целью сгладить колебания, связанные с функционированием экономики, основанной на рыночных отношениях (в том числе предотвратить «провалы рынка» в сферах, где рыночные механизмы могут вызвать отрицательный эффект), и выражается в устранении или избежании отклонений от «общеэкономического равновесия». Установление соотношения доходов и расходов (дефицит и профицит) бюджета - важный инструмент антициклической политики. Увеличение расходов бюджета может быть инфляционным, поскольку спрос увеличивается - первоначально в общественном секторе, а затем и в частном. Инфляционным может быть и снижение налогов (уменьшение доходов бюджета), так как налогоплательщики остаются с более высоким доходом и намерением потратить больше. Особую роль играет изменение в уровне дефицита бюджета, а также источники финансирования дефицита - в комплексе со слабой монетарной политикой инфляционный эффект финансирования дефицита будет больше.

Контрольная функция бюджета осуществляется в процессе формирования доходов и расходов соответствующего бюджета. Она позволяет через прогнозирование и анализ отчётности об исполнении бюджета делать выводы о мобилизации ресурсов и их использовании, о соотношении доходов и расходов публично-правового образования в очередном плановом периоде.

Поступление средств в бюджет (и их расходование) показывает как успех, так и недостатки в сферах производства и обращения, что позволяет предупредить появление диспропорций в секторах экономики и принять меры по совершенствованию налогового и бюджетного законодательства.

Кроме того, контроль исполнения бюджета является частью парламентского контроля за действиями исполнительной власти в социально-экономической сфере. Доклады и отчёты министерств и ведомств перед парламентом (парламентскими комиссиями) о расходовании бюджетных средств - основной элемент парламентского контроля. Парламент также утверждает отчёт об исполнении федерального бюджета.

Т. Г. Нестеренко.

Государственный бюджет появился на определённой стадии развития государства, когда более остро стала ощущаться необходимость введения планового начала в учёте и распределении его доходов и расходов. Так, в Англии с конца 17 века бюджетом стал называться документ о доходах и расходах государства. Первые сведения об общей смете государственных доходов и расходов в России относятся к 1645 году. В 1802 году было учреждено Министерство финансов, которое начало регулярно составлять ежегодные бюджеты. До 1862 года не было систематизированного государственного бюджета. Он представлял собой механической соединение смет отдельный ведомств. Позднее государственный бюджет стал составляться как единый документ. Вплоть до начала 20 века проект государственного бюджета утверждался императором. С 1906 года утверждение бюджета вошло в компетенцию Государственной думы. В СССР в государственный бюджет часто не включались все фактические расходы государства, что позволяло скрывать превышение расходов над доходами. В постсоветской России становление нормального бюджетного процесса протекало с известными трудностями. Федеральные бюджеты 1992 и 1993 не принимались, а бюджеты 1994, 1995, 1997-99 годов были приняты уже после начала финансового года. Первый бездефицитный государственный бюджет принят в 2001 году.

Сущность государственного бюджета каждой страны определяется типом устройства государства, экономическими, природными и социальными условиями развития, особенностями внутренней и внешней политики и т.п. К основным характеристикам государственного бюджета относятся: общий объём доходов бюджета, общий объём расходов и дефицит (профицит) бюджета. Превышение расходов бюджета над его доходами формирует дефицит государственного бюджета (дефицитный бюджет). Если же доходы бюджета больше его расходов, образуется профицит государственного бюджета (профицитный бюджет).

В некоторых странах принято деление государственного бюджета на две части - бюджет текущих расходов и бюджет развития. Логика двойного бюджета исходит из того, что текущие расходы должны покрываться за счёт налогов и других текущих доходов, а профицит текущего бюджета вместе с заёмными средствами нужно использовать для финансирования капитальных расходов. Это позволяет отделить текущие денежные потоки от капитальных, даёт более чёткое представление об использовании заёмных средств и фактическом формировании капитала в государственном секторе.

В государствах континентальной системы права государственный бюджет, как правило, разрабатывается в форме единого законодательного акта (Франция, ФРГ). В государствах англосаксонской системы права по доходной и расходной частям бюджета разрабатываются отдельные законодательные акты (Великобритания, Канада, США).

Лит.: Болтинова О. В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. М., 2002; Афанасьев М. Основы бюджетной системы. М., 2004; Бюджетная система Российской Федерации. М., 2004.