Земства

ЗЕМСТВА, в России уездные и губернские распорядительные и исполнительные органы местного всесословного самоуправления - земские собрания и земские управы. Введены земской реформой 1864 года в 34 губерниях: в 1865 - в Воронежской, Казанской, Калужской, Костромской, Курской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Самарской, Санкт-Петербургской, Пензенской, Полтавской, Псковской, Рязанской, Тамбовской, Харьковской, Херсонской, Черниговской, Ярославской; в 1866 - во Владимирской, Екатеринославской, Орловской, Саратовской, Симбирской, Смоленской, Тверской, Тульской и Таврической; в 1867 - в Вятской и Олонецкой; в 1869 - в Бессарабской; в 1870 - в Вологодской и Пермской; в 1875 - в Уфимской. В 1875-82 земства существовали в Области войска Донского. В 1906 земства созданы в Витебской, Волынской, Киевской, Минской, Могилёвской и Подольской, в 1913 - в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. К 1916 году земские учреждения действовали в 43 из 94 губерний и областей России; их деятельностью было охвачено 110 миллионов человек из 172 миллионов человек. Земства самостоятельно определяли главные направления своей деятельности (за исключением выполнения ряда обязательных повинностей - строительства и содержания дорог, содержания некоторых государственных учреждений и др.). Они подлежали контролю со стороны государства, усиленному Земским положением 1890. Особый размах деятельность земств приобрела с 1890-х годов.

В земствах подавляющего большинства губерний преобладало (особенно с введением в действие Земского положения 1890) дворянство. Там, где дворянское землевладение практически отсутствовало (например, в Вятской, Вологодской, Олонецкой и Пермской губерниях), состав земских собраний был преимущественно крестьянским.

К серьёзным изменениям в социальном составе земств и их структуре должны были привести реформы местного самоуправления, проекты которых были разработаны под руководством П. А. Столыпина, а также в Министерстве внутренних дел в 1914 году. Они предполагали создание волостных земств, ликвидацию сословного разделения курий при выборе земских гласных, понижение имущественного ценза вдвое и др., но не были реализованы.

Земские финансы. Важным фактором самостоятельности земств было то, что они сами формировали свой бюджет. Его основу составляли доходы от налогообложения недвижимого имущества (главным образом земель и лесов: во 2-й половине 19 века в большинстве земств такие поступления составляли 2/3 и более их бюджета), свидетельств и патентов на торгово-промышленные заведения. В начале 20 века доля налогов с торгово-промышленных заведений в бюджетах земств стала расти; наиболее крупными были поступления от таких налогов в Московской, Екатеринославской и Владимирской губерниях. В 1913 в Центральнопромышленном районе доходы от обложения фабрик, заводов и городского недвижимого имущества составляли около 25% всего бюджета земств этих губерний, а в Центральночернозёмном районе - около 10%. Земства получали также доходы от эксплуатации собственного недвижимого имущества и промышленных предприятий, проценты с принадлежавших земствам капиталов и др. Земства также пользовались правом облагать население рядом прямых налогов. Развитие системы земского налогообложения способствовало возникновению и совершенствованию земской статистики.

В период индустриализации конца 19 - начала 20 века наблюдался ускоренный рост земских бюджетов. За 1890-1914 бюджеты земств 34 губерний увеличились более чем в 5 раз (за 1906-14 в 2 раза). С начала 20 века правительство стало выдавать земствам субсидии (первоначально небольшие), с 1908 земства стали получать субсидии на введение всеобщего начального обучения, развитие агрономической помощи населению и др.; в 1913 они составляли 18% общего бюджета земств центральных губерний Европейской России. Кроме того, земства получали от правительства значительные целевые кредиты и пособия на строительство школ, устройство сельскохозяйственных опытных станций, борьбу с эпидемиями, открытие больниц и т.д.

Первоначально свои основные средства земства тратили на выполнение обязательных повинностей (в 1893 расходы земств 30 губерний на эти цели составили 12,1 миллионов рублей, или около 82% всех расходов), остальная часть средств шла на выполнение необязательных повинностей. Затем соотношение изменилось. В 1914 году смета земств 43 губерний составила 346,6 миллионов рублей [наибольшей она была в земствах Харьковской губернии (18,1 миллионов рублей), наименьшей - в земствах Астраханской губернии (2,65 миллиона рублей)]. Крупнейшими были расходы на народное образование - 107 миллионов рублей (31% общей сметы), на земскую медицину - 82,6 миллионов рублей (23,8%), на меры по содействию экономическому благосостоянию населения - 28,9 миллионов рублей (8,3%), на ветеринарию - 10,5 миллионов рублей (3%), на общественное призрение - 5,15 миллионов рублей (1,5%). Среди обязательных расходов выделялись траты на строительство и ремонт дорог (25 миллионов рублей, 7,2%), содержание аппарата самих земств (23,4 миллионов рублей, 6,8%), правительственных учреждений (13,8 миллионов рублей, 4%) и мест заключения (1,9 миллионов рублей, 0,55%). Остальные средства (48 миллионов рублей, или 13,85%) были направлены на образование капиталов земств и другие расходы.

Развитие народного образования с конца 19 века было наиболее приоритетной сферой деятельности земств. В ней земства сосредоточили свои усилия главным образом на развитии начальной сельской (так называемой земской) школы. С конца 1860-х годов участие земств в народном образовании выражалось в подготовке учителей для начальных школ и выплате им (полностью или частично) жалованья (прочие расходы производили крестьянские общины). Первые специальные учебные заведения (учительские семинарии) открыты Рязанским и Новгородским (1869), Московским и Казанским (1871) губернскими земствами. Всего в 1869-73 земства учредили 12 учительских семинарий. В 1870-х годах земства 16 губерний выплачивали пособия учительским семинариям Министерства народного просвещения. Земства содержали своих стипендиатов в государственных учительских семинариях. С целью повышения профессиональной подготовки учителей земства устраивали для них педагогические курсы, созывали съезды учителей (в 1885 - конце 1890-х годов не созывались из-за запрета правительства). Постепенно земства расширяли своё участие в содержании школ, обеспечивали их учебными пособиями, некоторые земства оплачивали завтраки учащихся, приобретали для них тёплую одежду и обувь. В середине 1890-х годов земства развили активную деятельность по строительству, а также капитальному ремонту школьных зданий, в 1908, используя целевые субсидии правительства, приступили к полному освобождению сельских обществ от расходов на содержание школ.

Согласно Положению о начальных народных училищах 1874 года, административными и учебно-воспитательными вопросами земских школ ведали инспектора народных училищ и училищные советы (в их состав входили представители земств), а земства представляли им своих кандидатов на утверждение в учительских должностях; однако во многих случаях фактически земскими школами руководили земские управы. Земства добивались расширения своего представительства в училищных советах и участия в выработке программ обучения. В 1890-х годах в 23 губернских земствах созданы школьные комиссии (из земских гласных, земских служащих и выборных представителей от учителей); их исполнительными органами были отделы или бюро при земских управах.

Земские школы, за небольшими исключениями, были бесплатными. Первоначально в подавляющем большинстве земских школ курс обучения длился 3 года (занятия с тремя отделениями учащихся, как правило, вёл один учитель, реже - два), в остальных - 4 года (работали главным образом два учителя). Доля школ с 4-летним курсом обучения увеличивалась и к 1911 составила половину от всего числа земских школ. В земских школах преподавались Закон Божий (занятия по этому предмету обычно вёл приходской священник), русский язык, арифметика и чистописание. Некоторые учителя добивались включения в их программу курсов по истории, географии и естествознанию (биологии). В целом обучение в земских школах велось на более высоком уровне, чем в церковно-приходских школах - начальных учебных заведениях другого, наиболее распространённого, типа.

С начала 1870-х годов земства неоднократно ходатайствовали перед правительством о введении всеобщего начального обучения (к 1907 подано 119 таких ходатайств). Практические шаги в этом направлении государство предприняло в начале 20 века: за 1907-14 государственные расходы на начальное обучение, большая часть которых поступала в земства, выросли в 7 раз (с 7 до 49 миллионов рублей). В 1907-12 земства открыли в начальных училищах около 27 тысяч новых так называемых комплектов (1 учитель и 50 учащийся). В 1910 существовало около 28 тысяч земских школ, где обучалось 1,8 миллионов детей и работало 30 тысяч учителей; в 1916 количество земских школ достигло 45,7 тысяч, в них было 3,3 миллиона учащихся и 80 тысяч учителей.

С 1870-х годов земства создавали профессиональные (ремесленные и сельскохозяйственные) начальные и средние учебные заведения со сроком обучения 3-5 лет. В 1884-1903 земства открыли 48 сельскохозяйственных школ со сроком обучения 3 года. Земства субсидировали государственные и частные средние школы - женские и мужские гимназии, реальные и технические училища; расходы земств на эти цели за 1906-14 в центральных губерниях Европейской России увеличились почти наполовину (например, в Костромской губернии - с 52 до 143 тысяч рублей в год). Земства открывали собственные средние школы, широко практиковали (особенно во Владимирской, Воронежской, Костромской и Курской губерниях) выдачу стипендий учащимся средних и высших учебных заведений.

Земства осуществляли обширные мероприятия по внешкольному образованию: открывали библиотеки при школах и отдельно от них (5 тысяч в 1898, около 30 тысяч в 1910), музеи, театры, выставки, народные дома; устраивали курсы и так называемые народные чтения для взрослых.

Среди мероприятий земств по содействию экономическому благосостоянию населения ведущее место занимала агрономическая помощь - осушение болот, орошение засушливых земель, борьба с оврагами, организация опытных полей и т.д. Первыми к агрономической деятельности обратились так называемые крестьянские земства (Вятское, Пермское и др.). До конца 19 века расходы на агрономическую деятельность составляли в среднем 1,5-2,5% бюджета всех земств, затем они стали быстро увеличиваться и в 1895-1910 выросли почти в 10 раз в абсолютных показателях. В 1877 на службе земств работал 1 агроном (в Вятской губернии), в 1885 - 8, в 1890 - 29, в 1895 - 86, в 1900 - 197, в 1905 - 422 агронома. Расширение агрономических работ стало наиболее характерной чертой хозяйственной деятельности земств в период столыпинской аграрной реформы, когда сложилась развитая сеть земской агрономической службы. В 1909-14 численность агрономического персонала земств в центральных губерниях Европейской России выросла в 4 раза; в 1913 в отдельных губерниях на службе в земствах находилось от 37 (Калужская губерния) до 250 (Полтавская губерния) агрономов. В начале 20 века введён институт участковых агрономов, которых было несколько в одном уезде: в 1906 насчитывалось 10 агрономических участков, в 1909 - 177, в 1910 - 395, в 1911 - 760, в 1912 - 1139 участков. В 1910 году наибольшие затраты на агрономическую помощь населению несли земства Екатеринославской губернии (823 тысячи рублей в год), наименьшие - земства Рязанской губернии (49 тысяч рублей). Земские агрономы пропагандировали травосеяние, организовывали показательные опыты, руководили работой опытно-показательных хозяйств, снабжали население на льготных условиях через кооперативы и земские сельскохозяйственные склады сортовыми семенами, улучшенными сельскохозяйственными орудиями и машинами, удобрениями, устраивали специализированные сельскохозяйственные учебные заведения, временные курсы (21 в 1907, 177 в 1909, 469 в 1911), специализированные выставки, музеи, библиотеки, издавали популярные сельскохозяйственные журналы и брошюры. Ведущие позиции в развитии опытных сельскохозяйственных учреждений занимали земства Владимирской губернии.

В условиях бурного роста кооперативного движения в начале 20 века земства оказывали содействие развитию кооперации. Для финансирования кооперативных организаций земства учреждали земские кассы мелкого кредита. К началу 1913 такие кассы были созданы 15 губернскими и 133 уездными земствами (общий капитал около 50 миллионов рублей), к началу 1-й мировой войны - половиной всех земств страны. Земства проводили инструктирование, статистические обследования кооперативных организаций, устраивали кооперативные съезды и курсы, привлекали кооперативы к проведению различных экономических и культурно-просветительских мероприятий.

Земства способствовали сохранению и развитию кустарных промыслов, предоставляя кустарям заказы, кредиты, снабжая их сырьём, организовывая сбыт их продукции. Больших успехов в этом достигли Московское (оказывало в первую очередь содействие художественным промыслам) и Владимирское губернские земства. Кроме того, земства приглашали инструкторов по различным видам кустарных промыслов и открывали учебные мастерские и школы (в 1914 в Полтавской губернии их насчитывалось около 90, в Вятской губернии - 70).

В сфере общественного призрения земства занимались делами, ранее подведомственными приказам общественного призрения: губернские земства содержали заведения для душевнобольных (в 1908 в них лечились около 48 тысяч человек), дома сирот и школы для них, госпитали, богадельни. Земства устраивали приюты для подкидышей и слепых, детские ясли на период полевых работ, ночлежные дома при школах для детей из удалённых селений. Большое внимание этой работе уделяли земства Нижегородской и Костромской губерний. Земства также оказывали единовременную помощь населению, пострадавшему в результате стихийных бедствий. В 1-ю мировую войну призрение сирот, оказание помощи инвалидам, беженцам и семьям фронтовиков стало одним из главных направлений работы земств.

Земства занимались страхованием имущества. Оно быстро развивалось после создания в начале 1890-х годов института земских страховых агентов. К 1914 земства имели эффективные страховые организации, деятельность которых распространялась практически на всё население «земских» губерний. Условия страхования устанавливали губернские земские собрания. Главный вид страхования - страхование строений от огня; оно было обязательным для крестьянского населения. Земства также проводили добровольное страхование движимого имущества от огня (сельскохозяйственных продуктов и инвентаря, домашнего имущества), практиковали добровольное страхование скота, страхование посевов от градобития. С 1902 земства пользовались правом заключать между собой договоры перестрахования.

Знак Вологодского земского страхования. Музей истории российского страхования (Москва).

Земские служащие. История земств теснейшим образом связана с историей благородного и самоотверженного труда сельской интеллигенции, находившейся на земской службе (именовалась «третьим элементом»), прежде всего, земских учителей и врачей. В 1890-е годы насчитывалось 65-70 тысяч земских служащих. В начале 20 века в связи с усложнением и расширением масштабов деятельности земств численность и роль «третьего элемента» существенно выросли. В земствах Московской губернии в 1905 году насчитывалось 2259 служащих, в 1916 - 4477 служащих.

Ветеринарный врач в кабинете земской ветеринарной амбулатории (город Торжок Тверской губернии). Фото. Начало 20 века.

В 1911 в статистических бюро земств работало около 800 статистиков. Некоторые представители «третьего элемента» (например, статистик Н. Ф. Анненский, Б. Б. Веселовский) были видными учёными и общественными деятелями. Многие служащие земств активно участвовали в деятельности ВЭО, Общества русских врачей в память Н. И. Пирогова и других общественных организаций.

Отношения между земствами и администрацией. Вскоре после своего создания многие земства стали оплотом либеральных настроений в России (смотри в статье Земское движение). При обсуждении хозяйственных проблем земства нередко затрагивали вопрос о реформировании политической системы, создании всероссийского представительного законосовещательного или законодательного органа, что выходило за пределы компетенции земств и порождало конфликты между ними и администрацией. Так, в 1867 распущены Санкт-Петербургское губернское земское собрание и уездные земские управы этой губернии за «возбуждение недоверия к правительству» и неподчинение закону, ограничивавшему права земств облагать налогами торгово-промышленные предприятия; председатель губернской управы Н. Ф. Крузе сослан, председатель губернского земского собрания граф А. П. Шувалов выслан за границу (деятельность земств этой губернии возобновилась через полгода).

С 1867 издания земств оказались под цензурным контролем губернаторов. В 1879 губернаторы получили право не утверждать земских служащих в их должностях в случае их «нравственной и политической неблагонадёжности».

Высший надзор за работой земств осуществлял Сенат, который играл в целом стабилизирующую роль во взаимоотношениях между земствами и местной администрацией. Сенат неоднократно защищал право земств направлять свои ходатайства правительству. В 1865-84 земства возбудили перед правительством 2623 ходатайства, из которых 48% были удовлетворены.

Конфронтация земств и власти достигла пика в начале 1900-х годов. Правительство препятствовало созданию общеземской организации, в 1901 сотрудничество между земствами поставлено под контроль губернаторов. Чтобы обойти это ограничение, земцы использовали для обсуждения общеземских вопросов профессиональные съезды врачей, агрономов, статистиков и учителей. Среди них были популярны неонароднические и социалистические идеи. В конце 19 - начале 20 века было свыше 70 случаев отказа со стороны администрации утвердить вновь избранных председателей и членов земских управ в их должностях. Широкий резонанс получил отказ министра внутренних дел В. К. Плеве утвердить в 1904 в должности председателя Московской губернской земской управы лидера умеренного крыла земского движения Д. Н. Шипова. В Революцию 1905-07 ряд либеральных земцев (среди них председатель Тульской губернской земской управы Г. Е. Львов и председатель Ковровской уездной земской управы Н. П. Муратов, оба - кадеты) были сняты со своих постов губернаторами.

С 1906 года наблюдался спад оппозиционных настроений среди земцев, многие из которых были удовлетворены Манифестом 17 октября 1905. Если до 1905 в земских управах преобладали либералы, то после земских выборов 1906-07 в руководстве земств распространились консервативные настроения. В 1905 из 34 председателей губернских земских управ было 15 кадетов, 6 прогрессистов, 13 октябристов и ни одного правого, в 1906 (после перевыборов) - 1 кадет и 3 прогрессиста, 19 октябристов и 11 правых. Изменения в составе земств способствовали установлению более конструктивных отношений с органами власти, хотя конфронтация между земствами и администрацией не исчезла.

В 1-ю мировую войну 1914-18 работа земств существенно осложнилась, в результате мобилизаций состав земских служащих сократился к концу 1916 почти на треть. Для оказания помощи раненым губернские земства создали Земский союз, который совместно с Союзом городов в 1915 учредил Земгор, занимавшийся снабжением армии снаряжением и вооружением. Среди земских гласных в тот период вновь получили широкое распространение оппозиционные, главным образом либеральные, настроения, выросло влияние кадетов. Оппозиционная деятельность земств способствовала дискредитации власти и приближала крушение Российской империи.

Временное правительство, возникшее после Февральской революции 1917, рассматривало земства как свою опору на местах. Отстранив от власти прежний административный аппарат, оно назначило председателей губернских и уездных земских управ своими губернскими и уездными комиссарами, наделило земства всей полнотой власти на местах, подчинило им вновь созданную милицию. Земства были введены практически на всей территории России, кроме северных местностей с низкой плотностью населения, а также казачьих районов (однако было введено в Забайкальской области, где располагалось Забайкальское казачье войско). В губерниях, где земства существовали до 1917, введены волостные земства. Состоялись прямые всеобщие равные и тайные выборы волостных и уездных гласных. Земствам было предоставлено право вводить новые сборы с населения.

В первые месяцы после Октябрьской революции 1917 некоторые земства открыто выступили против советской власти, другие вступили в коалицию с местными советами. Ликвидация земств и передача их функций местным советам (которые при образовании своих отделов использовали аппарат земств) началась после роспуска Учредительного собрания. Большинство земств ликвидировано к лету 1918, окончательно они прекратили существование в конце Гражданской войны 1917-22.

Лит.: Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет: В 4 т. СПб., 1909-1911; Юбилейный земский сборник. СПб., 1914; Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996; Петровичева Е. М. Земства Центральной России в период Думской монархии. М., 2001; она же. Земства Центральной России в период первой мировой войны. М., 2001; Земское самоуправление в России. 1864-1918. М., 2005. Кн. 1-2.